——三臺(tái)縣、鹽亭縣“兩項(xiàng)改革”調(diào)查

   彭清華

編/者/按

　　中央政策研究室《學(xué)習(xí)與研究》雜志2020年第11期刊發(fā)了中共四川省委書記彭清華在綿陽(yáng)市三臺(tái)、鹽亭兩縣蹲點(diǎn)調(diào)研形成的“兩項(xiàng)改革”調(diào)研報(bào)告——《激活四川鄉(xiāng)村治理“一池春水”》。本網(wǎng)予以轉(zhuǎn)載。

　　推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃和村級(jí)建制調(diào)整改革，是四川結(jié)合省情實(shí)際貫徹落實(shí)黨的十九屆四中全會(huì)精神、加強(qiáng)和改進(jìn)鄉(xiāng)村治理的重大基礎(chǔ)性改革?！皟身?xiàng)改革”主要目的，是將鄉(xiāng)鎮(zhèn)和建制村數(shù)量調(diào)減、布局調(diào)優(yōu)、成本降低、效能提高，進(jìn)一步優(yōu)化資源要素配置，重塑鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)和治理版圖，加強(qiáng)農(nóng)村基層政權(quán)和基層組織建設(shè)，為促進(jìn)鄉(xiāng)村全面振興、推動(dòng)縣域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展、鞏固黨的執(zhí)政地位夯實(shí)基層基礎(chǔ)。

　　由于歷史原因，四川鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)量多達(dá)4610個(gè)，居全國(guó)首位，相當(dāng)于排在第二和第三位兩個(gè)省份的總和；建制村數(shù)量多達(dá)4.54萬(wàn)個(gè)，也大大高于人口、面積和經(jīng)濟(jì)總量相近的省份。這種傳統(tǒng)微型農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)狀態(tài)下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和建制村設(shè)置，呈現(xiàn)出數(shù)量多、規(guī)模小、分布密、實(shí)力弱的突出特征，稀釋了公共資源、降低了服務(wù)效能、削弱了鄉(xiāng)村治理，成為長(zhǎng)期制約四川經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的老大難問(wèn)題。

　　黨的十八大以來(lái)，習(xí)近平總書記就優(yōu)化行政區(qū)劃、加強(qiáng)基層治理作出一系列重要論述，指出行政區(qū)劃本身也是一種重要資源，用得好就是推動(dòng)區(qū)域協(xié)同發(fā)展的更大優(yōu)勢(shì)，用不好也可能成為掣肘；強(qiáng)調(diào)基層社會(huì)治理是國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的有機(jī)組成部分和重要基礎(chǔ)，要盡可能把資源、服務(wù)、管理放到基層。習(xí)近平總書記的重要論述為推進(jìn)“兩項(xiàng)改革”提供了根本遵循。四川省委直面矛盾、攻堅(jiān)破難，把“兩項(xiàng)改革”作為實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村有效治理的牽引性工程來(lái)抓，分兩批次開展鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃調(diào)整改革，接續(xù)推進(jìn)村級(jí)建制調(diào)整改革。目前，兩項(xiàng)改革“前半篇”任務(wù)基本完成，全省減少鄉(xiāng)鎮(zhèn)1380個(gè)、建制村18110個(gè)，待其余7個(gè)國(guó)家扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣完成改革后，全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)、建制村的減幅將分別達(dá)32%、41%以上，干成了一件多年來(lái)想干而沒(méi)有干成的事。

　　“兩項(xiàng)改革”的成效如何？有哪些經(jīng)驗(yàn)做法？還存在什么問(wèn)題？下一步如何深化？在改革由“前半篇”轉(zhuǎn)入“后半篇”的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，我?guī)е@些問(wèn)題，用了一周時(shí)間，到綿陽(yáng)市三臺(tái)縣和鹽亭縣開展蹲點(diǎn)調(diào)研，并同步組織10個(gè)調(diào)研組深入綿陽(yáng)市9個(gè)縣（市、區(qū)）摸排情況，通過(guò)“解剖麻雀”，進(jìn)一步總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、檢視問(wèn)題、研究對(duì)策。

一、初步成效：鄉(xiāng)村振興增加新動(dòng)能，人民群眾增強(qiáng)獲得感

　　綿陽(yáng)市三臺(tái)縣、鹽亭縣位于四川盆地中北部，歷史悠久、人文厚重，同屬丘區(qū)農(nóng)業(yè)縣，戶籍人口分別為141萬(wàn)、62萬(wàn)，2019年經(jīng)濟(jì)總量分別為380億元、161億元，在全省183個(gè)縣（市、區(qū)）中居第34位、第97位，兩縣在四川具有典型樣本意義。通過(guò)“兩項(xiàng)改革”，兩縣鎮(zhèn)村幅員面積擴(kuò)大、人口規(guī)模增加、資源要素集聚、治理結(jié)構(gòu)優(yōu)化，已取得“減量提質(zhì)”的積極效應(yīng)。

　　一是減數(shù)量、優(yōu)布局，拓展了發(fā)展空間。改革前，三臺(tái)縣有鄉(xiāng)鎮(zhèn)63個(gè)、建制村932個(gè)，分別居全省第3位和第2位，小而密的情況較為突出。鹽亭縣情況類似，面積最小的林山鄉(xiāng)只有17平方公里，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)駐地間隔距離不到2公里。三臺(tái)縣委書記給我講，原來(lái)鎮(zhèn)村數(shù)量過(guò)多，有限的財(cái)政資金只能“撒胡椒面”，想搞一下場(chǎng)鎮(zhèn)建設(shè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展往往“手長(zhǎng)袖子短”，就連配齊鎮(zhèn)村干部都成為一件頭痛事。通過(guò)“兩項(xiàng)改革”，三臺(tái)縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)、建制村分別減少30個(gè)、549個(gè)，減幅達(dá)47.6%、58.9%；鹽亭縣的鄉(xiāng)鎮(zhèn)由35個(gè)減為17個(gè)、建制村由453個(gè)減為189個(gè)，減幅分別達(dá)51.4%和58.3%。改革后，兩縣的鎮(zhèn)村平均面積和戶籍人口均實(shí)現(xiàn)了“雙倍增”。

　　調(diào)研中了解到，兩縣都不只是從數(shù)量上做“減法”，而是把減量與提質(zhì)有機(jī)結(jié)合起來(lái)，借勢(shì)優(yōu)化縣域空間布局、人口布局、產(chǎn)業(yè)布局，為在更大范圍配置資源要素創(chuàng)造條件。我所到的三臺(tái)縣新德鎮(zhèn)，與縣城隔涪江相望，70%為平壩河谷地形，發(fā)展近郊休閑農(nóng)業(yè)優(yōu)勢(shì)明顯，這次將鄰近的永新鎮(zhèn)調(diào)整進(jìn)來(lái)，共同納入城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)范圍，為中心城區(qū)發(fā)展預(yù)留了空間。鹽亭縣經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)所在的麻秧街道，面積只有48.2平方公里，空間容量有限，這次將鄰近的巨龍鎮(zhèn)8個(gè)村調(diào)整進(jìn)來(lái)，使開發(fā)區(qū)產(chǎn)業(yè)承載空間拓展了15平方公里以上。開發(fā)區(qū)負(fù)責(zé)人高興地說(shuō)，正著手編制新的發(fā)展規(guī)劃，產(chǎn)業(yè)布局明顯改善了。

　　二是建中心、聚動(dòng)能，激活了縣域經(jīng)濟(jì)。兩縣在改革中將地緣相鄰、主業(yè)相近、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的鎮(zhèn)村進(jìn)行調(diào)整，加速了資源要素的合理流動(dòng)和高效配置，催生了一批中心鎮(zhèn)（村）、重點(diǎn)鎮(zhèn)（村）和特色鎮(zhèn)（村），縣域內(nèi)主干帶動(dòng)、多點(diǎn)支撐、協(xié)同發(fā)展的格局加快形成。尤其是集中資源、精準(zhǔn)投放，著力打造縣域副中心，縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的支撐力更強(qiáng)了。三臺(tái)縣蘆溪鎮(zhèn)距綿陽(yáng)城區(qū)僅13公里，交通條件便利、生活服務(wù)設(shè)施較為配套，而相鄰的花園鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)條件較好，這次兩鎮(zhèn)合二為一打造縣域副中心，加速了要素跨區(qū)域流動(dòng)、促進(jìn)了優(yōu)勢(shì)資源互補(bǔ)。鹽亭縣玉龍鎮(zhèn)歷來(lái)商貿(mào)繁榮、人氣旺盛，這次與產(chǎn)業(yè)發(fā)展較好的黃溪鄉(xiāng)整合后，“身價(jià)”倍增，引來(lái)大量投資者。該鎮(zhèn)黨委書記告訴我，土地出讓價(jià)格不僅沒(méi)受疫情影響，還比往年大幅上升。

　　產(chǎn)業(yè)是縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展之本。這次改革將一批產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)和發(fā)展條件較好的鎮(zhèn)村整合，特色產(chǎn)業(yè)集中連片發(fā)展的基礎(chǔ)越發(fā)堅(jiān)實(shí)、態(tài)勢(shì)越發(fā)明顯。三臺(tái)縣將道地藥材“涪城麥冬”主產(chǎn)區(qū)鄰近的鎮(zhèn)村有機(jī)整合，麥冬種植面積達(dá)6萬(wàn)畝，產(chǎn)量占全國(guó)70%以上，出口量占全國(guó)的80%以上。鹽亭縣通過(guò)調(diào)整鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)劃促進(jìn)連片發(fā)展，5年內(nèi)將建成8個(gè)具有一定規(guī)模的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園?！皟身?xiàng)改革”還放大了優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)的品牌效應(yīng)，促進(jìn)了抱團(tuán)發(fā)展。三臺(tái)縣新德鎮(zhèn)嶄山村擁有國(guó)家農(nóng)產(chǎn)品地理標(biāo)志“嶄山米棗”，這次將生產(chǎn)條件大體相同的兩個(gè)鄰近村調(diào)整進(jìn)來(lái)，不僅擴(kuò)大了生產(chǎn)規(guī)模，而且能讓這兩個(gè)村共享品牌優(yōu)勢(shì)，每斤米棗多賣0.5元以上。

　　三是補(bǔ)短板、強(qiáng)弱項(xiàng)，提升了服務(wù)效能。改革前，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)量過(guò)多、編制緊缺，加之條塊分割，基層治理服務(wù)機(jī)構(gòu)空設(shè)、人員匱乏現(xiàn)象突出。改革中，兩縣在鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)一設(shè)置了黨建工作、綜合行政執(zhí)法、社會(huì)事務(wù)機(jī)構(gòu)和便民服務(wù)中心，部分具備條件的鄉(xiāng)鎮(zhèn)還設(shè)置了農(nóng)民工服務(wù)中心等特色機(jī)構(gòu)，并明晰工作邊界、做實(shí)職能職責(zé)，為優(yōu)化協(xié)同高效履職提供了有力支撐。同時(shí)，按照“依法下放、宜放則放”的原則，加強(qiáng)條塊之間人員統(tǒng)籌，大力推進(jìn)治理服務(wù)力量下沉，有效破解“管得著的看不見(jiàn)，看得見(jiàn)的管不著”的困境。三臺(tái)縣將縣級(jí)部門派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)站所普遍下放鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)行屬地管理，實(shí)現(xiàn)了更有效率的扁平化管理。

　　群眾評(píng)價(jià)改革成效，往往把服務(wù)是否改善、辦事是否方便作為一個(gè)重要衡量標(biāo)準(zhǔn)。調(diào)研中了解到，兩縣新設(shè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)便民服務(wù)中心均實(shí)現(xiàn)全覆蓋，被撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)普遍設(shè)立便民服務(wù)分中心或服務(wù)點(diǎn)，新設(shè)村全面推行民事代辦機(jī)制，實(shí)現(xiàn)了讓“干部多跑腿、群眾少跑路”。在三臺(tái)縣建平鎮(zhèn)前鋒便民服務(wù)站、西平鎮(zhèn)建林驛村便民服務(wù)點(diǎn)，前來(lái)辦事的群眾告訴我，現(xiàn)在搞“一站式”服務(wù)、“一窗式”辦理，比以前更加方便了。隨著改革深入推進(jìn)，基層教育、醫(yī)療等資源的整合步伐也在加快，更好滿足了群眾對(duì)優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)的需求。三臺(tái)縣樂(lè)加鄉(xiāng)初中是2008年汶川大地震后由香港同胞出資援建的，可以容納660名學(xué)生就讀、近300名學(xué)生寄宿。由于這些年大量農(nóng)村人口外遷，在校學(xué)生只剩下89人，學(xué)校冷清下來(lái)，缺乏學(xué)習(xí)氛圍，教師也不安心、教學(xué)質(zhì)量下降。這次借助改革，將樂(lè)加鄉(xiāng)初中并入中新鎮(zhèn)初中，騰出的校舍轉(zhuǎn)給樂(lè)加小學(xué)，再把小學(xué)校舍改建為公辦幼兒園，“撤一校、利三校”，區(qū)域整體辦學(xué)條件和教學(xué)質(zhì)量都得到提升。

　　四是調(diào)結(jié)構(gòu)、引人才，打牢了基層基礎(chǔ)。以“兩項(xiàng)改革”為契機(jī)，兩縣統(tǒng)籌調(diào)配被撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)編制，統(tǒng)籌安排涉改鎮(zhèn)村干部，著力培養(yǎng)選拔優(yōu)秀年輕干部，推進(jìn)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部官多兵少、機(jī)構(gòu)空轉(zhuǎn)和村干部年齡老化、文化偏低這兩個(gè)老大難問(wèn)題的有效解決。據(jù)統(tǒng)計(jì)，三臺(tái)縣每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)平均行政編制、事業(yè)編制分別較改革前增加19.5名、16.3名，領(lǐng)導(dǎo)班子成員占鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部總數(shù)的比例平均下降13.1個(gè)百分點(diǎn)，每個(gè)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和事業(yè)單位都配有2名以上工作人員。鹽亭縣村級(jí)黨組織書記平均年齡下降5歲，高中及以上學(xué)歷占比提高了11.4個(gè)百分點(diǎn)。更為可喜的是，基層干部隊(duì)伍的來(lái)源結(jié)構(gòu)得到明顯改善，兩縣新任村黨組織書記中，優(yōu)秀農(nóng)民工、退役軍人、返鄉(xiāng)大學(xué)畢業(yè)生占比均超過(guò)一半。

　　“群眾富不富，關(guān)鍵在支部”“支部強(qiáng)不強(qiáng)，要看領(lǐng)頭羊”。改革前，村黨組織帶頭人難找難選問(wèn)題較為突出，究其原因，一是農(nóng)村青壯年大量外出務(wù)工，村干部缺乏后備來(lái)源，“坑多蘿卜少”；二是待遇普遍較低，村黨組織負(fù)責(zé)人月平均報(bào)酬僅1430元，大大低于外出務(wù)工人員收入。這次改革大幅減少建制村數(shù)量，全面推行村黨組織書記、村委會(huì)主任“一肩挑”，三臺(tái)縣、鹽亭縣村級(jí)常職干部分別減少1869名、849名，占到原來(lái)總數(shù)的50.1%、46.9%，在不增加財(cái)政支出的情況下，可以較大幅度提高村干部待遇，增強(qiáng)對(duì)優(yōu)秀人才的吸引力。兩縣負(fù)責(zé)同志反映，隨著轄區(qū)面積增大、人口增多、資源增加，基層干部干事創(chuàng)業(yè)的舞臺(tái)更大了，大家的職業(yè)認(rèn)同感、工作成就感、事業(yè)榮譽(yù)感明顯增強(qiáng)，精氣神更足、工作激情更高。特別是在統(tǒng)籌推進(jìn)新冠肺炎疫情防控和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展工作中，廣大基層干部擔(dān)當(dāng)擔(dān)責(zé)、沖鋒在前，經(jīng)受住了實(shí)戰(zhàn)檢驗(yàn)。

二、主要做法：滿足群眾美好生活新期待，順應(yīng)高質(zhì)量發(fā)展大趨勢(shì)

　　這次鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃和村級(jí)建制調(diào)整改革可謂大刀闊斧，但波瀾不驚，沒(méi)有發(fā)生一起群體上訪、沒(méi)有引起一件負(fù)面輿情、沒(méi)有出現(xiàn)一個(gè)“翻燒餅”現(xiàn)象，進(jìn)展比預(yù)想的順、效果比預(yù)期的好，關(guān)鍵是改革目標(biāo)明確、方法對(duì)頭、政策配套，做到了按群眾意愿和客觀規(guī)律辦事。

　　一是深入調(diào)研、謀定后動(dòng)。“兩項(xiàng)改革”本質(zhì)上是一場(chǎng)體制性變革、結(jié)構(gòu)性調(diào)整和格局性重塑，利益關(guān)聯(lián)大、政策性強(qiáng)、社會(huì)關(guān)注度高。在全省層面正式啟動(dòng)前，省委堅(jiān)持謀事在先、謀定后動(dòng)，用近1年時(shí)間開展系列調(diào)研、進(jìn)行周密籌劃，同時(shí)派出專題調(diào)研組到省外學(xué)習(xí)考察，著力把情況摸透、問(wèn)題找準(zhǔn)、藥方開實(shí)。省級(jí)層面形成初步思路和方案后，選擇代表不同類型的3個(gè)市和3個(gè)縣先行試點(diǎn)，驗(yàn)證政策、發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、積累經(jīng)驗(yàn)，在試點(diǎn)取得成功的基礎(chǔ)上再全面推開。三臺(tái)縣和鹽亭縣在改革實(shí)施前也結(jié)合實(shí)際開展了廣泛深入的調(diào)研活動(dòng)。三臺(tái)縣委托中國(guó)社會(huì)科學(xué)院實(shí)地調(diào)研，走村串鄉(xiāng)召開“壩壩會(huì)”“諸葛會(huì)”90余場(chǎng)，征集意見(jiàn)建議600多條；鹽亭縣召開社會(huì)各界、干部群眾座談會(huì)800余場(chǎng)次，發(fā)放調(diào)查問(wèn)卷、征求意見(jiàn)表近3萬(wàn)份?；鶎油酒毡榉从?，針對(duì)一個(gè)單項(xiàng)改革醞釀時(shí)間之長(zhǎng)、調(diào)研強(qiáng)度之大、解剖問(wèn)題之深，這是少有的。磨刀不誤砍柴工。正是因?yàn)槭虑爸\得深、想得細(xì)，工作推進(jìn)的每個(gè)環(huán)節(jié)、不同情況都能找到政策工具和實(shí)施依據(jù)，大家感到心里能托底，可以少走很多彎路。

　　二是因地制宜、有序推進(jìn)。四川地域差異較大、發(fā)展水平不一，必須分步分類實(shí)施改革。在改革步驟上，區(qū)分輕重緩急，把好時(shí)序節(jié)奏，將非貧困和已脫貧地區(qū)往前排，未脫貧摘帽地區(qū)往后放，待其脫貧攻堅(jiān)考核驗(yàn)收后再啟動(dòng)。在方案制定中，按平原、丘陵、山區(qū)、高原地區(qū)4種類別，分別提出主要以戶籍人口和幅員面積為要素的鎮(zhèn)村調(diào)整參考標(biāo)準(zhǔn)。在實(shí)踐操作中，還全面分析當(dāng)?shù)氐臍v史淵源、文化傳承、經(jīng)濟(jì)聯(lián)系、群眾心理以及交通狀況等因素，做到宜留則留、宜調(diào)則調(diào)、宜改則改，不搞大呼隆、一刀切。三臺(tái)縣委書記談到，全縣有7個(gè)邊界鄉(xiāng)鎮(zhèn)的人口和面積未達(dá)到規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)，但由于地理位置比較偏遠(yuǎn)、屬于典型的“四不靠”，這次改革仍然實(shí)事求是保留了下來(lái)。在具體實(shí)施中，堅(jiān)持“快慢結(jié)合”，方案制定階段“小火慢燉”，把調(diào)研摸底、清產(chǎn)核資、風(fēng)險(xiǎn)排查等工作做深做細(xì)，下足“繡花功”、不作“急就章”，寧可慢一點(diǎn)，也要穩(wěn)一點(diǎn)；組織實(shí)施階段“快刀斬亂麻”，各方一齊行動(dòng)，迅速掛牌運(yùn)行，確保工作不斷檔、治理不缺位、服務(wù)不脫節(jié)。

　　三是尊重民意、順向調(diào)整?；鶎拥氖?，關(guān)鍵是要聽基層言、商基層辦。改革中，省委堅(jiān)持把群眾滿意作為根本標(biāo)準(zhǔn)，鮮明提出順向調(diào)整的原則，即順應(yīng)新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興發(fā)展演進(jìn)之“向”，順應(yīng)產(chǎn)業(yè)、人口、交通等要素流動(dòng)之“向”，順應(yīng)人民群眾對(duì)美好生活新期待之“向”，順應(yīng)“人往高處走”的人心之“向”。按照這一原則，兩縣在實(shí)施中積極推動(dòng)縣城周邊的鎮(zhèn)村往縣城并、山上的往山下并、溝里的往溝外并、交通閉塞的往便捷的地方并、經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的往經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的并、公共服務(wù)配套差的往配套好的并、自然條件較差的往條件較好的并、存在洪澇地災(zāi)隱患的往環(huán)境安全的地方并，這樣一來(lái)群眾就滿意了。所有調(diào)整方案都事先公示征求群眾意見(jiàn)，對(duì)存在較大爭(zhēng)議的，可以緩一緩，也可以不改，決不與群眾擰著來(lái)、對(duì)著干。鹽亭縣最初準(zhǔn)備將花果嫘鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)園范圍內(nèi)的天水村、水集村和望江村“三合一”，但由于望江村與另外兩個(gè)村之間隔著梓潼江，沒(méi)有直接連通的橋，老百姓擔(dān)心調(diào)整后出行辦事不方便，最終尊重群眾意愿，只將天水村和水集村進(jìn)行調(diào)整。

　　四是保障利益、統(tǒng)籌政策?！皟身?xiàng)改革”觸及利益廣，必須切實(shí)回應(yīng)各方現(xiàn)實(shí)關(guān)切。為此，作為改革的頂層設(shè)計(jì)，省委、省政府研究出臺(tái)了一個(gè)指導(dǎo)意見(jiàn)和一個(gè)實(shí)施方案，制定了包括機(jī)構(gòu)設(shè)置、干部安置、集體資產(chǎn)、投資和財(cái)政等方面的配套政策，形成了系統(tǒng)管用的政策體系。省委明確提出，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃調(diào)整改革中鄉(xiāng)鎮(zhèn)編制不上收、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付不減少、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不削弱、基本公共服務(wù)不降低、干部安排不懸空；在村級(jí)建制調(diào)整改革中農(nóng)民享受的惠民政策不變、農(nóng)村土地和林地等權(quán)屬不變、農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系不變?！拔鍌€(gè)不”和“三不變”政策最大限度地考慮了干部群眾的訴求，確保他們當(dāng)期利益不受損、長(zhǎng)期利益有增進(jìn)，吃下了“定心丸”。政策的配套不僅消除了改革阻力、減少了改革震蕩，還激活了基層改革動(dòng)力，形成了從“要我改”到“我要改”、從“要求減壓”到“自我加壓”的良好局面，兩縣實(shí)際完成改革鎮(zhèn)村數(shù)目均超出了預(yù)期數(shù)目。

三、“后半篇”文章：持久釋放改革紅利，全面提升鄉(xiāng)村治理水平

　　“兩項(xiàng)改革”是一篇前后相續(xù)的大文章，“前半篇”重在調(diào)整減量，形成物理變化；“后半篇”重在提質(zhì)增效，催生化學(xué)反應(yīng)。目前“前半篇”完成較好，但如果“后半篇”跟不上，改革就不算真正到位。為此，蹲點(diǎn)調(diào)研結(jié)束后，我賡即安排省級(jí)有關(guān)部門聚焦“后半篇”需要重點(diǎn)關(guān)注的領(lǐng)域，強(qiáng)化問(wèn)題導(dǎo)向、基層導(dǎo)向、利民導(dǎo)向、發(fā)展導(dǎo)向、目標(biāo)導(dǎo)向、結(jié)果導(dǎo)向，列出28個(gè)專題，在全省面上開展調(diào)研，力爭(zhēng)形成“1+N”的工作方案，把“兩項(xiàng)改革”往深里抓、往實(shí)里做，切實(shí)把改革成果轉(zhuǎn)化為發(fā)展紅利和治理實(shí)效。重點(diǎn)圍繞四個(gè)方面來(lái)展開：

　　第一，優(yōu)化資源配置。機(jī)構(gòu)編制是一種寶貴的行政資源，“兩項(xiàng)改革”后亟需科學(xué)設(shè)置、合理配置。調(diào)研中了解到，有的機(jī)構(gòu)服務(wù)對(duì)象和服務(wù)內(nèi)容交叉重疊、職能模糊不清，有的雖然設(shè)置了機(jī)構(gòu)，但授權(quán)不足、徒有其名。比如，兩縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)基本上都成立了，但覆蓋領(lǐng)域不夠?qū)挘谂c鄉(xiāng)村治理密切相關(guān)的秸稈焚燒、污水排放等方面，還缺乏執(zhí)法資格。下一步，要根據(jù)改革后的新情況新問(wèn)題，綜合考慮鄉(xiāng)鎮(zhèn)的功能定位、人口規(guī)模、服務(wù)半徑等，按鄉(xiāng)鎮(zhèn)類別對(duì)機(jī)構(gòu)編制及職能進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃、科學(xué)設(shè)計(jì)、有機(jī)整合、高效配置，實(shí)現(xiàn)最大效能。

　　如何盤活用好鎮(zhèn)村公有資產(chǎn)，是改革后面臨的一項(xiàng)現(xiàn)實(shí)課題。一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)和建制村調(diào)整后騰出了大量辦公用房、活動(dòng)陣地，僅三臺(tái)縣就騰退出辦公和附屬用房133宗、面積10.3萬(wàn)平方米（尚不包括調(diào)整學(xué)校、醫(yī)院和村級(jí)活動(dòng)服務(wù)場(chǎng)所）。這是一筆十分寶貴的資源，三臺(tái)縣正開展一些探索，通過(guò)交由縣級(jí)平臺(tái)公司統(tǒng)一管理、改建成敬老院和公辦幼兒園等公益設(shè)施、調(diào)劑給其他駐鎮(zhèn)單位或社區(qū)使用等方式，有效盤活閑置資產(chǎn)，提高綜合利用效率。另一方面，新設(shè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)由于人員大量增加，也存在辦公用房緊張、干部周轉(zhuǎn)房不足等問(wèn)題，需要通過(guò)改擴(kuò)建、調(diào)劑、置換、租用等方式逐步解決?；鶎臃从?，由于歷史原因?qū)е乱恍╂?zhèn)村資產(chǎn)權(quán)屬不清或取得方式不規(guī)范，給下一步分類處置帶來(lái)不少困難。對(duì)這些歷史遺留問(wèn)題，有關(guān)部門正加強(qiáng)調(diào)研指導(dǎo)、研究出臺(tái)具體政策，著力通過(guò)改革的辦法來(lái)解決。

　　第二，提升發(fā)展質(zhì)量。檢驗(yàn)改革成效，最終要看發(fā)展實(shí)效。改革之后，鎮(zhèn)村空間擴(kuò)大了、發(fā)展框架拉開了，對(duì)發(fā)展的理念、方式、條件等提出了新的更高要求，亟需強(qiáng)化規(guī)劃引領(lǐng)。從兩縣情況看，鎮(zhèn)村規(guī)劃是個(gè)薄弱環(huán)節(jié)，大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒(méi)有編制國(guó)土空間規(guī)劃，也沒(méi)有專門管理機(jī)構(gòu)，私搭亂建、違法占用耕地建房問(wèn)題突出，一些試點(diǎn)地方編制的村莊規(guī)劃千篇一律、缺乏特色。要抓住謀劃“十四五”發(fā)展的窗口期，編制好鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土空間總體規(guī)劃和“多規(guī)合一”的實(shí)用性村莊規(guī)劃，明確鎮(zhèn)村等級(jí)體系、規(guī)模結(jié)構(gòu)和功能定位，統(tǒng)籌規(guī)劃建設(shè)農(nóng)村道路、水利、電網(wǎng)、通訊等基礎(chǔ)設(shè)施及場(chǎng)鎮(zhèn)市政設(shè)施，加強(qiáng)農(nóng)村建設(shè)管理、耕地保護(hù)和環(huán)境治理，培育一批特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，布局建設(shè)一批現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)，助推鄉(xiāng)村振興和縣域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。

　　發(fā)展壯大村集體經(jīng)濟(jì)是鄉(xiāng)村振興的重要抓手，也是提高基層黨組織凝聚力的物質(zhì)保障。村級(jí)建制調(diào)整改革后，村集體經(jīng)濟(jì)組織如何改、怎么變，事關(guān)廣大群眾切身利益。兩縣的普遍做法是堅(jiān)持尊重歷史、承認(rèn)差別，通過(guò)直接整合、股份合作、聯(lián)合經(jīng)營(yíng)、逐步過(guò)渡等多種方式，穩(wěn)步推進(jìn)村集體經(jīng)濟(jì)整合，不搞“歸大堆”。村集體經(jīng)濟(jì)組織規(guī)模小、抗風(fēng)險(xiǎn)能力弱，加之缺乏經(jīng)營(yíng)管理人才，要積極探索新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)有效組織形式和運(yùn)行機(jī)制，盡量采取承包、租賃、參股、聯(lián)營(yíng)、合作等方式獲得持續(xù)穩(wěn)定收入，保障集體資產(chǎn)安全、增值，不一定都直接從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。

　　第三，增強(qiáng)服務(wù)能力。滿足人民群眾對(duì)美好生活的向往，是推進(jìn)“兩項(xiàng)改革”的根本出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，兩縣便民服務(wù)體系基本能滿足老百姓的辦事需求，也存在兩方面的問(wèn)題：一是便民服務(wù)事項(xiàng)與老百姓需求不匹配，“僵尸”事項(xiàng)、湊數(shù)事項(xiàng)比較多；二是部分被調(diào)整鄉(xiāng)鎮(zhèn)和建制村保留的便民服務(wù)分中心或服務(wù)點(diǎn)業(yè)務(wù)不飽和，并呈逐步萎縮之勢(shì)。對(duì)此，要以群眾需求為導(dǎo)向，根據(jù)實(shí)際情況優(yōu)化調(diào)整便民服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，按不同類型的鎮(zhèn)村來(lái)編制便民服務(wù)事項(xiàng)清單，著力加強(qiáng)標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)范化建設(shè)，創(chuàng)新服務(wù)方式、優(yōu)化服務(wù)供給，持續(xù)提高便民服務(wù)質(zhì)量。

　　教育和醫(yī)療衛(wèi)生是與老百姓關(guān)系最密切的兩項(xiàng)公共服務(wù)。目前，二者既有資源不足問(wèn)題，也存在資源浪費(fèi)現(xiàn)象，“門庭若市”與“門可羅雀”反差強(qiáng)烈。以三臺(tái)縣為例，全縣62個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院中，病床平均使用率低于75%的有17個(gè)，醫(yī)師日均診療量低于3人的有15個(gè)；縣城的潼川第二小學(xué)學(xué)生達(dá)2726人，最少的秋林鎮(zhèn)金玉小學(xué)僅有28人。鹽亭縣義務(wù)教育階段的城區(qū)學(xué)校生師比為16.7:1，農(nóng)村學(xué)校僅為9.4: 1。解決這些問(wèn)題需要一個(gè)過(guò)程，“兩項(xiàng)改革”提供了重要契機(jī)。要打破行政區(qū)劃思維，通過(guò)科學(xué)測(cè)算、優(yōu)化布局、精準(zhǔn)供給，進(jìn)一步提高資源配置和使用效率?，F(xiàn)在農(nóng)村交通方便了，群眾收入提高了，對(duì)享有高質(zhì)量教育醫(yī)療服務(wù)的愿望更為迫切。要因應(yīng)這一新變化，適當(dāng)集中教育資源，推行縣鄉(xiāng)村三級(jí)聯(lián)動(dòng)的醫(yī)療服務(wù)體系，著力提高農(nóng)村辦學(xué)質(zhì)量和醫(yī)療衛(wèi)生水平。

　　第四，提高治理效能?；鶎又卫硇苋绾?，干部是決定性因素。兩縣負(fù)責(zé)同志反映，改革后鎮(zhèn)村干部履職服務(wù)的領(lǐng)域更寬了、對(duì)象更多了、任務(wù)更重了，對(duì)工作專業(yè)化、精細(xì)化、高效化提出了更高要求。要把提升鎮(zhèn)村干部治理能力擺在更加突出位置，健全選育用管工作鏈條，全面加強(qiáng)思想淬煉、政治歷練、實(shí)踐鍛煉和專業(yè)訓(xùn)練，打造一支懂治理、能治理、善治理的基層干部隊(duì)伍?，F(xiàn)在，鎮(zhèn)村干部管理的范圍變大、調(diào)動(dòng)的資源增多，特別是“一肩挑”后村黨組織書記的權(quán)力更為集中，如何加強(qiáng)監(jiān)督需要系統(tǒng)思考，抓緊研究制定具體化、可操作的有效機(jī)制，扎緊基層權(quán)力監(jiān)督的制度“籠子”。

　　基層治理點(diǎn)多面寬，統(tǒng)籌用好各方力量十分必要?！吧厦媲l線，下面一根針”是客觀現(xiàn)實(shí)，關(guān)鍵不是把下面也弄成“千根針”，而是把上面的“千條線”穿到下面的“一根針”里去?，F(xiàn)在，許多村都按規(guī)定配有網(wǎng)格員、衛(wèi)生防疫員、森林防火員、地災(zāi)報(bào)警員、法律顧問(wèn)、糾紛調(diào)解員、治安輔警等，他們?cè)诨鶎又卫碇邪l(fā)揮著重要作用?；鶎臃从常绻宽?xiàng)工作都要求配設(shè)專職人員，實(shí)際上很難做到，也會(huì)造成極大的人力和財(cái)力浪費(fèi)，應(yīng)允許各地統(tǒng)籌調(diào)配有關(guān)力量，“一員多用”，發(fā)揮整體效益。鄉(xiāng)鎮(zhèn)消防、應(yīng)急等力量的配置也不應(yīng)強(qiáng)求一律，宜專則專、宜兼則兼、宜合則合、宜分則分，需要什么就設(shè)什么，不搞空架子，最重要的是有人辦事、能辦成事。